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Kinderrechte ins Grundgesetz

Ein Beitrag zur Kontroverse um das aktuelle Regierungsvorhaben

Eine Gruppe von kleinen Kindern, halten sich freudig an den Händen und strecken ihre Arme nach vorne
Bild: © New Africa - fotolia.com

Am 20. Januar dieses Jahres legte die Bundesregierung einen Gesetzesentwurf zur ausdrücklichen Verankerung der Kinderrechte im Grundgesetz vor. Zivilgesellschaftliche Organisationen, wie Kinder- und Familienverbände, und Expert(inn)en begrüßen, dass das Bundeskabinett ein entsprechendes Gesetz verabschieden will, kritisieren jedoch den Entwurf hinsichtlich Inhalt, Formulierung und Verortung im Grundgesetz. Dieser Artikel zeigt auf, was das Regierungsvorhaben beinhaltet sowie welche Argumente dafür und dagegen vorgebracht werden. Zudem wird der Hintergrund der Debatte um die Aufnahme der Kinderrechte ins Grundgesetz erläutert und ein Ausblick auf den weiteren Verlauf gegeben.

Mit der Ratifizierung der Kinderrechtskonvention der Vereinten Nationen (United Nations – UN) im Jahr 1992, verpflichtete sich Deutschland die Rechte von Kindern zu achten, zu schützen und zu fördern. Seither gelten die Kinderrechte im Rang eines einfachen Bundesgesetzes. Der UN-Kinderrechtsausschuss (Committee on the Rights of the Child - CRC) forderte die Bundesregierung jedoch auf, den Kinderrechten Vorrang vor einfachem Bundesrecht einzuräumen, indem sie etwa auf Bundesebene verfassungsrechtlich verankert werden (siehe CRC-Concluding Observations von 2014). Die meisten Bundesländer haben die Kinderrechte bereits in ihre Verfassungen aufgenommen.

Die Verankerung der Kinderrechte im Grundgesetz (GG), Deutschlands höchste Werteordnung, fordern zivilgesellschaftliche Organisationen, wie Kinder- und Familienverbände, bereits seit Jahren. Eine entsprechende Änderung des GG befürworten auch die Autor(inn)en des zweiten Kinderrechtereports, der die Sicht von Kindern und Jugendlichen auf die Umsetzung der UN-Kinderrechtskonvention darstellt, sowie die Sachverständigenkommission des 16. Kinder -und Jugendberichts.

Nun soll diese Forderung durch den Gesetzesentwurf zur ausdrücklichen Verankerung der Kinderrechte im Grundgesetz, den die Bundesregierung am 20. Januar 2021 vorlegte, umgesetzt werden. In diesem Entwurf wird folgende Ergänzung von Artikel 6 Absatz 2 des GG vorgeschlagen:

 „Die verfassungsmäßigen Rechte der Kinder einschließlich ihres Rechts auf Entwicklung zu eigenverantwortlichen Persönlichkeiten sind zu achten und zu schützen. Das Wohl des Kindes ist angemessen zu berücksichtigen. Der verfassungsrechtliche Anspruch von Kindern auf rechtliches Gehör ist zu wahren. Die Erstverantwortung der Eltern bleibt unberührt.“

Dieser Formulierungsvorschlag stellt einen Kompromiss dar, auf den sich die Regierungsparteien SPD und CDU/CSU im Zuge eines jahrelangen Diskussionsprozesses geeinigt haben: Bund und Länder berieten in einer Arbeitsgruppe u.a. darüber, wie bei der geplanten Änderung des GG ein austariertes Verhältnis von Kindern, Eltern und Staat gewahrt bleiben kann. Der nun vorgelegte Regelungstext basiert auf den Empfehlungen dieser Arbeitsgruppe (siehe Abschlussbericht der Bund-Länder-Arbeitsgruppe). Mit dem Entwurf soll das im Koalitionsvertrag für die aktuelle Legislaturperiode vereinbarte Vorhaben, die Kinderrechte im GG explizit zu verankern und dafür ein Kindergrundrecht zu schaffen, realisiert werden.

Hintergrund der Debatte: Gründe zur Aufnahme der Kinderrechte im Grundgesetz

Warum ist die Verankerung von Kinderrechten im GG von solch großer Bedeutung? Prof. Dr. Jörg Maywald, Honorarprofessor für Kinderrechte und Kinderschutz an der Fachhochschule Potsdam und Geschäftsführer der Deutschen Liga für das Kind, bringt die Antwort auf diese Frage eindrücklich auf den Punkt (siehe sein Interview mit der Koordinierungsstelle "Demokratie und Vielfalt in der Kindertagesbetreuung":

„Kinder sind keine kleinen Erwachsene, sondern sie haben Anspruch auf einen besonderen menschenrechtlichen Schutz.“

Hier wird die besondere Schutzbedürftigkeit von Kindern hervorgehoben, die den zentralen Ausgangspunkt der Diskussion markiert: Kinder befinden sich noch in der Persönlichkeitsentwicklung und können im Gegensatz zu Erwachsenen ihre Rechte oftmals nicht selbst einfordern oder gar verteidigen. Bei der Umsetzung ihrer Grundrechte sind Kinder daher auf den besonderen Schutz (sowie die Förderung und Beteiligung) durch die Gesellschaft und den Staat angewiesen. Wie sehr dies zutrifft, zeigt sich aktuell besonders in der Corona-Krise: Bereits letztes Jahr ließ sich eine Zunahme häuslicher Gewalt und Kindesmisshandlungen im Zuge der COVID-19-Pandemie beobachten (siehe Ärzteblatt 07/2020). Neben der steigenden Gefahr für Kindeswohlgefährdung durch die Corona-Krise, sind im Zuge der Krise auch grundsätzliche Auswirkungen auf die  psychische Gesundheit von Kindern zu beobachten (siehe Journal of Health Monitoring 2020; PDF-Datei).

Im Zuge der Corona-Pandemie tritt jedoch nicht nur die Bedeutung der Schutzrechte, sondern auch der Förder- und Beteiligungsrechte (zusammen bilden sie die drei Säulen der UN-Kinderrechtskonvention) von Kindern zutage: Eine aktuelle Studie der Hochschule für angewandte Wissenschaft und Kunst - Hildesheim/Holzminden/Göttingen (HAWK) zeigt die negativen Auswirkungen der pandemiebedingten Kita-Schließungen auf die frühkindliche Sprachförderung, die die Bildungschancen von ohnehin benachteiligten und mehrsprachigen Kindern verstärken (siehe HAWK-Pressemitteilung). Prof. Dr. Benedikt Sturzenhecker, Prof. Dr. Raingard Knauer und Rüdiger Hansen vom Institut für Partizipation und Bildung machen in ihrem Gastbeitrag des Blogs der Koordinierungsstelle "Demokratie und Vielfalt der Kindertagesbetreuung" zudem auf folgende Beobachtung aufmerksam: Insbesondere Kinder hätten aufgrund des Lockdowns noch weniger als vorher öffentlich ihre Meinung kundtun und sich beteiligen können. Während politische Maßnahmen zur Eindämmung der Pandemie, die die Kinder unmittelbar betrafen, diskutiert und beschlossen wurden, rückten ihre Rechte und Belange allzu oft in den Hintergrund. Dies manifestierte sich auch darin, dass die Kindertagesbetreuung in der öffentlichen Debatte im Zuge der Corona-Krise häufig auf ihre Betreuungsfunktion reduziert wurde. Ihre zentrale Bedeutung als erster Bildungsort außerhalb der Familie, wo Kinder das demokratische Zusammenleben in einer vielfältigen Gemeinschaft lernen und erleben dürfen, fand dagegen wenig Beachtung.

Damit legt die Corona-Krise, wie ein Brennglas, die bereits bestehenden Defizite in der Umsetzung der Kinderrechte besonders deutlich offen. Diese Defizite seien sowohl in praktischer als auch rechtlicher Hinsicht vorhanden, stellt Prof. Dr. Jörg Maywald, der als Sprecher der National Coalition Deutschland seit 2002 an der Umsetzung der UN-Kinderrechtskonvention beteiligt ist, heraus (siehe sein Interview mit der Koordinierungsstelle "Demokratie und Vielfalt in der Kindertagesbetreuung"). Zwar seien sich mittlerweile viele Eltern und Pädagog(inn)en darüber bewusst, dass Kinder nicht nur Bedürfnisse, sondern auch Rechte haben. Die Menschen- und Kinderrechtsbildung in den pädagogischen Einrichtungen, die Kinder über ihre Rechte aufklärt und sie dazu befähigt diese wahrzunehmen, sei jedoch noch nicht flächendeckend etabliert.

Dass die UN-Kinderrechtskonvention (KRK) noch nicht flächendeckend angewendet und umgesetzt wird, belegen auch zwei vom Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ) in Auftrag gegebene Gutachten. Expert(inn)en bewerten darin die Verankerung der Kinderrechte im GG als verfassungspolitisch sinnvoll. Schließlich ist eine Änderung des GG weitaus wirksamer als mehrere kleine Änderungen im einfachen Recht: An die Grundrechte sind nämlich alle Staatsgewalten gebunden. Die Aufnahme der Kinderrechte ins GG könnte somit auch zur notwendigen Verbesserung der KRK-Umsetzung in Rechtsprechung, Gesetzgebung und Verwaltung beitragen. Die verfassungsrechtliche Verankerung der KRK fordert der UN-Kinderrechtsausschuss schließlich auch vor dem Hintergrund der beobachteten Tendenz, dass Kinderrechte übersehen werden, wenn sie keine besondere Erwähnung finden.

Zudem verspricht die Verankerung der Kinderrechte im GG eine Signalwirkung für die gesamte Gesellschaft zu entfalten, wie Bundesfamilienministerin Franziska Giffey anlässlich des Beschlusses der Bundesregierung hierzu am 20. Januar erklärte (siehe Pressemitteilung des BMFSFJ):

„Kinder sind eigenständige Persönlichkeiten mit eigenen Rechten. Es ist wichtig, dass wir dafür das gesellschaftliche Bewusstsein schärfen und die Rechte der Kinder überall sichtbarer machen – vor allem endlich auch im Grundgesetz, unserem Wertekompass. […]Jetzt sind Bundestag und Bundesrat am Zug, um dieses historische Vorhaben weiter voranzubringen.“

Die Argumente der Befürworter/-innen und Kritiker/-innen des Regierungsentwurfs

Das Gesetzesvorhaben stellt, wie das obige Zitat nahelegt, aus Regierungssicht insofern einen historischen Wurf dar, als dass Kinder nun im GG explizit als eigenständige Grundrechtsträger/-innen gegenüber dem Staat benannt werden. Durch diese Grundrechtssubjektivität, die das kindesspezifische Entwicklungsgrundrecht einschließt, sind Kinder nicht mehr „nur“ als „Objekte“ der Pflege und Erziehung ihrer Eltern im GG aufgeführt. Durch die explizite Verankerung der Kinderrechte als wesentliche staatliche Wertentscheidungen in der Verfassung soll somit der hohen gesellschaftlichen Bedeutung von Kindern und ihren Rechten Rechnung getragen werden. Dies gilt vor allem angesichts der besonderen Schutzbedürftigkeit von Kindern.

Als weiteres wichtiges Element des Entwurfs sieht die Bundesregierung die verfassungsrechtliche Verankerung des Kindeswohlprinzips als handlungsleitender Aspekt, welches bei staatlichem Handeln angemessen zu berücksichtigen sei. Dies bedeutet, dass es auch verhältnismäßig in Einklang zu bringen ist mit ggf. widerstreitenden Interessen anderer Grundrechtsträger/-innen (z.B. Eltern). Damit füge sich die Formulierung des Entwurfs harmonisch in den bisherigen Regelungstext des Grundgesetzes ein.

Die Bundesregierung ließ im Gesetzesentwurf die im GG verankerten Prinzipien des staatlichen Wächteramts und der Erstverantwortung der Eltern sowie die Garantie des Elternrechts bewusst unangetastet. Das bestehende austarierte Verhältnis von Eltern, Kindern und Staat sowie die Rechte und Pflichten von Eltern bleibe damit unberührt.

Zudem sei das im Entwurf verankerte Anhörungsrecht für Kinder von zentraler Bedeutung: Kinder sollen dadurch nicht nur Objekt staatlicher Entscheidungen sein, sondern als Subjekt Einfluss auf Entscheidungen von Gerichten oder Behörden in eigenen Angelegenheiten nehmen können. Das Anhörungsrecht dient dabei als Ergänzung des Kindeswohlprinzips: Laut den Ausführungen des Gesetzesentwurfs könne das Kindeswohl bei staatlichen Entscheidungen nur angemessen berücksichtigt werden, wenn die Interessen des betroffenen Kindes in dem konkreten Fall durch Anhörung ermittelt würden.  

Viele Stimmen der Opposition und Zivilgesellschaft sowie Jurist(inn)en bewerten den Regierungsentwurf dagegen zwar als notwendigen, aber unzureichenden (Reform-)Schritt. Die Kritik betrifft die geplante Verortung der Kinderrechte im GG sowie Inhalt und Formulierung des Entwurfs - bleiben sie doch hinter dem zurück, was die KRK und Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE) vorgeben:

Bezüglich der Formulierung wird vor allem kritisiert, dass das Kindeswohl lediglich „angemessen“ (beträfe auch das Verhältnis Kindeswohl und Elternrecht) zu berücksichtigen sei. Gefordert wird dagegen die Wortwahl der KRK zu übernehmen, wonach das Kindeswohl ein vorrangig zu berücksichtigender Gesichtspunkt sein muss. Damit habe das Kindeswohl weiterhin Vorrang vor dem Elternrecht gemäß der Rechtsprechung des BVerfGE. Dies bedeute jedoch nicht, dass die Interessen und Rechte von Kindern in jedem Fall vorgehen müssen. Vielmehr gehe daraus hervor, dass stets im besten Interesse von Kindern gehandelt werden muss, es gut abzuwägen gilt, und dabei den Belangen von Kindern ein besonderes Gewicht zukommt. Damit soll sichergestellt werden, dass das Kindeswohl in allen Rechtsbereichen vordergründige Beachtung findet und die Grundrechtsposition von Kindern nicht eingeschränkt wird. Unzureichend sei auch der unklare Verweis auf „[d]ie verfassungsmäßigen Rechte der Kinder“ im Entwurf: Somit bliebe die mangelnde Erkennbarkeit der Grundrechte der Kinder bestehen, da diese Rechte dann weiterhin erst aus der Rechtsprechung des BVerfG hergeleitet werden müssten. In dem Entwurf bilde sich auch nicht der oben genannte Dreiklang zwischen Schutz-, Förder- und Beteiligungsrechten der KRK ab.

Inhaltlich wird vor allem bemängelt, dass der Entwurf Kindern nur rechtliches Gehör zugesteht, aber keine aktiven Beteiligungsrechte. Dies sei jedoch wichtig, damit Kinder an allen sie betreffenden Entscheidungen altersgemäß beteiligt werden und ihr Wille tatsächlich berücksichtigt wird. Problematisiert wird in dieser Hinsicht auch die Betonung der „Erstverantwortung der Eltern“, da dadurch der Eindruck entstehen könnte, dass die Elternrechte Auswirkungen auf die Kinderrechte haben und immer erst eine Vertretung der Kinder durch die Eltern stattfinden soll. Dabei werde aber nicht deutlich, dass sowohl Staat als auch Eltern das Kindeswohl berücksichtigen müssen.

Die geplante Verortung der Kindergrundrechte als Ergänzung von Artikel 6 Absatz 2 des GG könne zudem bewirken, dass die Kinderrechte in Konflikt mit den Elternrechten geraten, wenn sie als Konkretisierung des staatlichen Wächteramts interpretiert werden. Die Kinderrechte sollten aber nicht nur auf das staatliche Wächteramt bezogen werden, sondern bei allem staatlichen Handeln gelten und Kindern unabhängig zustehen. Problematisiert wird auch die durch die vorgesehene Verortung entstehende Umklammerung der Kinderrechte von den Elternrechten. Schließlich könnten dadurch die Elternrechte gegen die Kinderrechte in Stellung gebracht und die eigenständige Rechtsstellung der Kinder geschwächt werden.

Die oben genannten Anpassungen des Inhalts und der Formulierung des Entwurfs sowie ein anderer Regelungsstandort im GG werden u.a. von zivilgesellschaftlichen Akteur(inn)en eingefordert, um die Rechtssicherheit zu garantieren und die Kinderrechte tatsächlich substantiell zu stärken.  

Ausblick auf den weiteren Verlauf

Wie geht es nun weiter? Der Gesetzesentwurf zur Verankerung der Kinderrechte im GG soll noch vor der Bundestagswahl im September 2021 von Bundestag und Bundesrat beschlossen werden. Voraussichtlich im März wird hierzu der Bundesrat beraten und im Juni entscheiden. Von April bis Juni sollen die Anhörungen und Lesungen im Bundestag stattfinden. Nach diesem bisherigen Zeitplan kann frühestens im Juni mit einer Verabschiedung des Gesetzes gerechnet werden. Für eine Änderung des GG sind jedoch zwei Drittel der Stimmen in Bundestag und Bundesrat nötig. Eine solche Mehrheit zeichnet sich derzeit nicht ab, da der Gesetzentwurf in seiner aktuellen Form von der Opposition abgelehnt wird. Das Aktionsbündnis Kinderrechte (Deutsches Kinderhilfswerk - DKHW, der Kinderschutzbund, UNICEF Deutschland, in Kooperation mit der Deutschen Liga für das Kind) forderte daher alle Fraktionen im Bundestag auf, sich für eine Verbesserung der Formulierung einzusetzen und das parlamentarische Verfahren in diesem Sinne konstruktiv zu begleiten. Die Opposition forderte bereits schon Nachbesserungen. Weiterhin spricht sich das Aktionsbündnis Kinderrechte dafür aus, dass in die parlamentarische Debatte über den endgültigen Verfassungstext auch Kinder und Jugendliche sowie Kinder- und Familienverbände eingebunden werden (vgl. Stellungnahme des Aktionsbündnisses Kinderrechte). Um der Zivilgesellschaft eine starke gemeinsame Stimme zur Einflussnahme auf die politische Diskussion zu geben, möchte das Bündnis zusammen mit Interessierten einen Appell unter dem Motto „Echte Kinderrechte ins Grundgesetz” initiieren (vgl. Hintergrundpapier des DKHW; PDF-Datei).

Ob das Vorhaben der Bundesregierung zur Verankerung der Kinderrechte im GG noch in dieser Legislaturperiode realisiert wird, und falls ja in welcher Ausgestaltung, bleibt offen. Die Verankerung der Kinderrechte im Grundgesetz muss – wie die Sachverständigenkommission des 16. Kinder- und Jugendberichts herausstellt – in jedem Fall ergänzt werden durch eine dauerhafte und angemessen ausgestattete Monitoring-Stelle, damit die Umsetzung der KRK in Deutschland systematisch und kritisch begleitet wird. Zudem stellte die Arbeitsgemeinschaft für Kinder und Jugendhilfe - AGJ bereits in ihrem Zwischenruf (PDF-Datei) vom 17. Oktober 2019 heraus, dass die rechtliche Absicherung der Kinderrechte im GG zwar eine notwendige, aber nicht hinreichende Voraussetzung für die vollständige Umsetzung der KRK in Deutschland darstellt: Zum einen bedürfe es eines gesamtgesellschaftlichen Einsatzes für Kinderrechte und einer breiten Zusammenarbeit aller Akteure/-innen auf Bundes-, Landes- und kommunaler Ebene. Zum anderen sollten Kinderrechte nicht nur im Ressort Kinder, Jugend und Familie, sondern auch in allen anderen Politikfeldern eine Rolle spielen. Damit verbunden ist ein eindeutiger Appell an Politik und Zivilgesellschaft den Kinderrechten die hohe Bedeutung zukommen zu lassen, die ihnen zusteht. In Zeiten von Corona sowie erstarkenden rechtsextremistischen und –populistischen Strömungen gilt dies umso mehr: Denn nur, wenn Kinder erleben, dass ihre Rechte berücksichtigt und umgesetzt werden, können sie zu den Demokrat(inn)en heranwachsen, die unsere Gesellschaft so dringend braucht.   

Weiterführende Informationen und Stellungnahmen

Weitere Positionierungen finden Sie im Fachkräfteportal in der Rubrik Kinderrechte.

Dieser Beitrag erschien im Blog der Koordinierungsstelle „Demokratie und Vielfalt in der Kindertagesbetreuung“, ein Projekt der Arbeitsgemeinschaft für Kinder- und Jugendhilfe - AGJ gefördert im Rahmen eines Begleitprojekts des Bundesprogramms "Demokratie leben!". Wir danken für die freundliche Genehmigung der Übernahme.

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