Jugendgerechte Gesetzgebung

Mit dem Jugend-Check die Belange junger Menschen im Blick behalten

Bunte Paragraphen-Symbole liegen auf dem Boden.
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Können die Belange junger Menschen im Gesetzgebungsprozess konsequent mitgedacht werden? Mit dem Jugend-Check wird dies möglich. Die Bilanz nach drei Jahren zeigt: Der Jugend-Check hat sich als ein wirksames Instrument etabliert, wird parteiübergreifend unterstützt und international beachtet. Hürden bestehen jedoch weiterhin.

Das Kompetenzzentrum Jugend-Check (KomJC) prüft Gesetzentwürfe der Bundesregierung auf jugendrelevante Auswirkungen. Stellt das KomJC diese fest, wird ein Jugend-Check  zum Entwurf veröffentlicht. Darin werden mögliche Auswirkungen auf unterschiedliche Gruppen junger Menschen zwischen 12 und 27 Jahren differenziert dargestellt.
Genutzt wird dabei ein Prüfraster bestehend aus Lebensbereichen und Wirkdimensionen. Die Prüfung erfolgt nach wissenschaftlichen Maßstäben. Die Ergebnisse des Jugend-Checks können im weiteren Gesetzgebungsprozess genutzt werden – zum Beispiel um nicht erwünschte Auswirkungen von Gesetzen auf junge Menschen zu vermeiden oder um andere Auswirkungen zu verstärken. Als Instrument der Gesetzesfolgenabschätzung kann der Jugend-Check damit zu guter Gesetzgebung beitragen.

Der Jugend-Check ist aus der Erkenntnis entstanden, dass Jugend eine eigenständige Lebensphase mit spezifischen Herausforderungen und besonderen Merkmalen ist. Allerdings werden die Besonderheiten der Lebensphase Jugend im politischen Prozess oft wenig berücksichtigt. Es sind jedoch nicht nur Gesetze wie etwa das Jugendschutzgesetz, welches junge Menschen direkt in den Blick nimmt, die sich auf junge Menschen auswirken. Im Gegenteil: Gesetze aus allen Politikfeldern können sowohl beabsichtigte als auch nicht beabsichtigte Auswirkungen auf junge Menschen haben.

Der Jugend-Check als Ergebnis der Diskussion um eine Eigenständige Jugendpolitik

Nach zweieinhalb Jahren kontinuierlicher Prüfung von Gesetzentwürfen hat das KomJC 387 Entwürfe geprüft und 105 Jugend-Checks veröffentlicht. Gesetze, die sich auf junge Menschen zwischen 12 und 27 Jahren auswirken, finden sich ressortübergreifend. So hat das KomJC bereits Jugend-Checks zu Entwürfen aus 10 von 14 Bundesministerien verfasst. Die meisten Jugend-Checks wurden dabei zu Entwürfen aus dem Bundesministerium für Justiz und Verbraucherschutz, gefolgt vom Bundesministerium für Gesundheit und dem Bundesministerium für Arbeit und Soziales veröffentlicht. Der Jugend-Check ist dabei die einzige begleitende Gesetzesfolgenabschätzung, die für alle Gesetzentwürfe der Bundesregierung von einer wissenschaftlichen Einrichtung durchgeführt wird.

Die Idee zum Jugend-Check entstand im Kontext der Diskussion um eine Eigenständige Jugendpolitik. Als Auftrag aus dem Koalitionsvertrag der 18. Legislaturperiode wurde der Jugend-Check gemeinsam mit jugendpolitischen Expertinnen und Experten, dem Bundesjugendministerium (BMFSFJ) sowie dem Deutschen Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung (FÖV), Arbeitsbereich Institut für Gesetzesfolgenabschätzung und Evaluation (InGFA) entwickelt. Das Ergebnis dieser Arbeit war die Gründung des KomJC im August 2017. Das KomJC ist ein Projekt des FÖV.

Der Jugend-Check war zunächst Teil der Jugendstrategie des Bundesjugendministeriums (2015-2018). Im Dezember 2019 wurde die erste gemeinsame Jugendstrategie der Bundesregierung* verabschiedet. Der Jugend-Check ist dabei eine zentrale Maßnahme des Handlungsfelds „Zukunft, Generationendialog & Jugendbilder“. Die Jugendstrategie der Bundesregierung soll die Lebensphase Jugend in den Fokus rücken. Hierfür ist der Jugend-Check als wissenschaftliches Instrument, das solche jugendspezifischen Auswirkungen objektiv darstellen kann, prädestiniert.

Weiterentwicklung durch die Beteiligung junger Menschen

Der Jugend-Check selbst ist kein Beteiligungsinstrument. Es ist dem KomJC jedoch bewusst, dass die Perspektiven junger Menschen für einen wirksamen Jugend-Check unerlässlich sind, weshalb sie partizipativ in die Weiterentwicklung des Jugend-Checks einbezogen werden. Als Expertinnen und Experten in eigener Sache geben sie wichtiges Feedback. Wie die Einbeziehung junger Menschen funktionieren kann, hat das KomJC bereits mit zwei jugend-audits in den Jahren 2018 und 2019 gezeigt. Dazu wurden jeweils rund 70 junge Menschen zwischen 12 und 27 Jahren nach Berlin eingeladen, um gemeinsam mit dem KomJC am Prüfinstrument Jugend-Check zu arbeiten. Für das erste Quartal 2021 ist ein drittes jugend-audit geplant. Das KomJC achtet bei der Auswahl der Teilnehmenden darauf, dass die Gruppe möglichst divers ist, indem junge Menschen aus allen Bundesländern, verschiedener Altersgruppen, Geschlechter sowie Bildungs- und Beschäftigungsverhältnisse berücksichtigt werden. Dies dient dazu, ein möglichst breites Abbild jugendlicher Lebenslagen zu erreichen.

Im jugend-audit #1 im Jahr 2018 stand die Methodik des Jugend-Checks im Mittelpunkt. Ziel war es herauszufinden, ob die Lebensbereiche und Wirkdimensionen, die gemeinsam das Prüfraster bilden, tatsächlich auch die für das Leben junger Menschen wichtigsten Aspekte abbilden. Nach einer intensiven Auswertung aller Rückmeldungen wurden die Definitionen der Lebensbereiche und Wirkdimensionen überarbeitet und angepasst. Beim jugend-audit #2 im Jahr 2019 stand das Thema jugendgerechte Gesetzgebung im Mittelpunkt. Die zentrale Frage lautete: „Was kann der Jugend-Check für eine jugendgerechte Gesetzgebung leisten?“. Dabei wurde den Teilnehmenden ein Gesetzentwurf zur Prüfung vorgelegt und die Ergebnisse der jungen Menschen mit den Ergebnissen des Jugend-Checks verglichen. Ziel war es herauszufinden, ob das KomJC die Perspektiven unterschiedlicher Gruppen junger Menschen ausreichend mitdenkt.

Zudem wurde bei diesem jugend-audit die jugendgerechte Version der Jugend-Checks durch die Teilnehmenden unter die Lupe genommen. Das KomJC erstellt von allen Jugend-Checks eine jugendgerechte Version, die auf mein.jugend-check.de veröffentlicht wird. Das Feedback wurde genutzt, um das jugendgerechte Angebot noch besser an die Bedürfnisse junger Menschen anzupassen. Damit soll sichergestellt werden, dass dieses Angebot auch von der Zielgruppe angenommen und genutzt wird. Ein Aspekt, den das KomJC als Resultat verstärkt beim Verfassen jugendgerechter Texte aufgreift, ist die Spezifizierung von abstrakten Begriffen durch Beispiele. Die Ergebnisse der jugend-audits #1 und #2 wurden in Berichten dokumentiert.

Beratungsangebot für alle Ressorts der Bundesregierung

Im Rahmen seines Beratungsangebotes bietet das KomJC allen Ressorts der Bundesregierung eine einzelfallspezifische Begleitung ihrer Vorhaben (Gesetz, Maßnahme oder Ähnliches) bereits in der Planungsphase an. Werden in dieser Phase die Belange junger Menschen berücksichtigt, können diese ex-ante gewonnenen Erkenntnisse hinsichtlich der Auswirkungen auf junge Menschen eine hilfreiche Grundlage für die Ausgestaltung und Weiterentwicklung des Vorhabens sein. Dazu bietet das KomJC zwei Beratungsoptionen an. Zum einen können die Ressorts im Rahmen der Erarbeitung eines Vorhabens die Fachexpertise des KomJC anfragen, um mögliche jugendspezifische Auswirkungen zu identifizieren. Das interdisziplinäre Team des KomJC berät dann zum Gesamtkonzept oder zu den von den Ressorts spezifisch angefragten Punkten.

Zum anderen bietet das KomJC die Möglichkeit an, die jugendspezifische Folgenabschätzung durch das KomJC mit einer Jugendbeteiligung zu kombinieren. Dabei können die Erfahrungen aus den jugend-audits zur systematischen Prüfung von Gesetzentwürfen durch junge Menschen genutzt werden. Dabei würde die Beratung im Rahmen eines partizipativen Prozesses unter Einbeziehung junger Menschen erfolgen. Damit wird eine dual ausgestaltete Beratung möglich: Diese umfasst sowohl die fachliche Beratung durch das KomJC als auch ein begleitendes Beteiligungsformat, durch welches junge Menschen als Expertinnen und Experten in eigener Sache einbezogen werden. Dabei ist das KomJC in der Lage die Beteiligung junger Menschen sowohl im Rahmen eines Präsenz-Workshops als auch digital durchzuführen.

Die Jugend-Check App

Seit September 2020 steht unterstützend für die Beteiligung junger Menschen auch die Jugend-Check App für Smartphones und Tablets zur Verfügung. Die App ist ein Tool, mit dem der Jugend-Check erklärt sowie die Gesetzesprüfung interaktiv anhand echter Gesetzesvorhaben erfahrbar wird. So trägt die App zum Verständnis des Jugend-Checks bei. Darüber hinaus verfügt sie über einen passwortgeschützten Bereich, der für Jugendbeteiligung konzipiert ist. Dort können zum Beispiel Gesetzentwürfe aufgenommen werden. Durch eine intelligente Menüführung können in der App allgemeine und spezifische Rückmeldungen zum gesamten Gesetzentwurf oder zu einzelnen Regelungen abgefragt werden. Diese liegen dem KomJC dann direkt in digitaler Form vor und können in den Prozess einbezogen werden.

Neben der Möglichkeit der Jugendbeteiligung dient die App dazu, eine breitere Öffentlichkeit mit dem Jugend-Check und seinen Möglichkeiten vertraut zu machen. Sie ist für android- und iOS-Geräte kostenfrei im Google Play Store sowie im Apple App Store erhältlich. Die Nutzerinnen und Nutzer können entscheiden, ob sie mittels Push-Benachrichtigungen über neue Jugend-Checks sowie Neuigkeiten vom KomJC auf dem Laufenden gehalten werden möchten. Als weitere Einsatzmöglichkeit ist die App für formale und non-formale politische Bildung geeignet: Sie bietet Informationen zum Gesetzgebungsprozess in Deutschland und macht deutlich, dass viele Gesetze Auswirkungen auf das Leben junger Menschen haben. Durch den interaktiven Zugang eröffnet sie einen neuen Blickwinkel auf die Entstehung und Prüfung von Gesetzesvorhaben und kann Interesse für politische Prozesse und Beteiligung wecken.

Gesetzesfolgenabschätzung für die Jugend: Initiativen in Ländern und Kommunen

Durch den Jugend-Check auf Bundesebene gibt es auch in Ländern und Kommunen Bestrebungen, Gesetzesfolgenabschätzungen für die Jugend zu etablieren. Das KomJC erhält viele Anfragen von Akteurinnen und Akteuren auf landes- oder kommunaler Ebene sowie aus der Zivilgesellschaft, um mehr über die Arbeit des KomJC zu erfahren. Die Erkenntnisse und Erfahrungen auf Bundesebene können dabei wichtige Hinweise für eine mögliche Umsetzung bieten. Im Einzelnen sollten jedoch bundeslandspezifische beziehungsweise kommunale Besonderheiten berücksichtigt werden. Zentrale Punkte dazu hat das KomJC bereits im Rahmen eines Beitrags  zur Konferenz „Jugendpolitik auf Kurs“ der Arbeitsstelle Eigenständige Jugendpolitik skizziert.

Ein Beispiel zu Bestrebungen auf landes- und kommunaler Ebene bietet das Land Thüringen. Derzeit berät das FÖV das Thüringer Ministerium für Bildung, Jugend und Sport bei der Entwicklung eines Jugend-Checks mit partizipativer Einbeziehung junger Menschen. Dieser Jugend-Check soll als Prüfinstrument in zwei Versionen entwickelt werden. Einerseits, um jugendspezifische Folgen gesetzlicher Regelungen und Maßnahmen auf Landesebene untersuchen zu können. Andererseits sollen auch die Auswirkungen von Maßnahmen und Programmen auf kommunaler Ebene geprüft werden können. Die Entwicklung eines Jugend-Checks in Thüringen fußt auf einem Landtagsbeschluss von 2019  mit dem Auftrag an die Landesregierung „ein Konzept zur Umsetzung des Jugend-Checks in Thüringen zu entwickeln, das darauf ausgerichtet ist, junge Menschen an einer begleitenden Gesetzesfolgeabschätzung direkt zu beteiligen“ (Thüringer Landtag Drucksache 6/6828, PDF 206 KB).

Positive Bilanz für die Arbeit des KomJC

Der Jugend-Check hat sich in den letzten drei Jahren als wirksames Instrument etabliert, das es sowohl Politik und Verwaltung als auch der Fachöffentlichkeit ermöglicht, die Belange junger Menschen im Gesetzgebungsprozess im Blick zu behalten. Dabei stößt der Jugend-Check auf positive Resonanz. Besonders im Bundesjugendministerium wird der Jugend-Check vom jeweils federführenden Referat häufig gezielt angefragt, was auf eine wachsende Sensibilisierung schließen lässt. Zudem wird das KomJC bei hauseigenen Entwürfen des BMFSFJ in der Regel schon frühzeitig, also vor Start der Länder- und Verbändeanhörung, einbezogen. Nachdem ein Jugend-Check zum Gesetzentwurf erstellt wurde, enthalten alle Regierungsentwürfe des BMFSFJ mindestens den Hinweis, dass der Jugend-Check durchgeführt wurde. Der Jugend-Check findet aufgrund seiner Objektivität in der Beschreibung von Auswirkungen auch darüber hinaus in der Ministerialverwaltung Beachtung: So wurde der Jugend-Check zum „Terminservice- und Versorgungsgesetz“ aus dem Bundesgesundheitsministerium in der Gesetzesbegründung  des Regierungsentwurfs (PDF; 1,5 MB) explizit erwähnt. Das Bundesministerium für Justiz und Verbraucherschutz veröffentlichte den Jugend-Check zum „Gesetzentwurf zum Schutz von Kindern vor geschlechtsverändernden operativen Eingriffen“ (PDF, 1,1 MB) auf seiner Webseite.

Um auch im parlamentarischen Gesetzgebungsprozess die Aufmerksamkeit für die Belange junger Menschen und die Auswirkungen von Gesetzesvorhaben auf diese zu steigern, wurde eine eigene Version des Jugend-Checks für die Abgeordneten des Deutschen Bundestages entwickelt. Diese gibt auf einer Seite einen Überblick über die zentralen Auswirkungen des Gesetzesvorhabens auf junge Menschen. Der vollständige Jugend-Check wird verlinkt, sodass er für Abgeordnete schnell zu finden ist. Diese Version erhalten alle Abgeordneten der federführenden und mitberatenden Ausschüsse, wodurch das KomJC eine Vielzahl von Ausschüssen erreicht. Erste positive Rückmeldungen zeigen, dass diese Version von den Abgeordneten parteiübergreifend mit Interesse aufgenommen wird.

Hürden beim Zugang zu Gesetzentwürfen

Das KomJC erhält Gesetzentwürfe im Zuge der Länder- und Verbändeanhörung durch das BMFSFJ. Die Zuleitung erfolgt jedoch nur für solche Gesetze, an denen das Bundesjugendministerium mitberatend beteiligt ist. Um diese Lücke zu schließen, betreibt das KomJC ein systematisches Monitoring der Ressortwebseiten, um auf weitere Entwürfe aufmerksam zu werden. Eine Schwierigkeit besteht darin, dass Entwürfe nicht überall mit Start der Länder- und Verbändeanhörung, sondern häufig zeitverzögert auf den Ressortwebseiten veröffentlicht werden. In all diesen Fällen verliert das KomJC wichtige Zeit im Gesetzgebungsprozess, da der Stand des Verfahrens jeweils in Erfahrung gebracht werden muss. Der Jugend-Check kann jedoch vor allem dann Wirkung im Gesetzgebungsprozess entfalten, wenn das KomJC frühzeitig mit einbezogen wird. Dies ist vor dem Hintergrund wichtig, dass Zeit eine knappe Ressource im Gesetzgebungsverfahren ist und das KomJC im Schnitt eine Woche zur Erstellung eines Jugend-Checks hat.

Überparteiliche Unterstützung und Forderung nach Ausweitung des Jugend-Checks

Positive Resonanz hat der Jugend-Check von Politik und Fachöffentlichkeit im Rahmen seiner Kampagne #wircheckengesetze ab Ende Oktober 2020 erfahren. Für die Kampagnenseite wircheckengesetze.de  wurden Statements zum Jugend-Check gesammelt. Dabei erfährt der Jugend-Check breite überparteiliche Unterstützung und Rückendeckung von prominenten Stimmen aus der Politik und Fachöffentlichkeit. Mit dabei sind unter anderem Bundesjugendministerin Franziska Giffey, die jugendpolitischen Sprecherinnen und Sprecher der Fraktionen im Bundestag von SPD, Bündnis 90/Die Grünen sowie der FDP, weitere Bundestagsabgeordnete, Mitglieder der Parteijugendorganisationen sowie Stimmen aus der Fachwelt wie der renommierte Jugendforscher Prof. Hurrelmann, der Leiter des Deutschen Jugendinstituts Prof. Rauschenbach und die Vorsitzende der Arbeitsgemeinschaft für Kinder- und Jugendhilfe (AGJ), Prof. Karin Böllert. Dabei weisen die Unterstützerinnen und Unterstützer zum einen auf die wichtige Sensibilisierungsfunktion des Jugend-Checks hin. Zum anderen wird auch eine Ausweitung des Mandats gefordert, etwa durch Maik Beermann, MdB der CDU-Fraktion, und Beate Walter-Rosenheimer, MdB und jugendpolitische Sprecherin der Fraktion Bündnis90/Die Grünen, die dafür plädieren, den Jugend-Check verbindlich auf alle Bundesministerien auszuweiten. Die Kampagne läuft noch bis zum Jahresende 2020 und kann unterstützt werden – alle Informationen dazu finden sich auf der Kampagnenseite.

Vorbildcharakter: Der Jugend-Check im internationalen Vergleich

Auch im internationalen Vergleich hat der Jugend-Check Vorbildcharakter: Jüngst würdigte die OECD anlässlich ihres Berichts „Governance for Youth, Trust and Intergenerational Justice“ den Jugend-Check als bedeutsames Beispiel für jugendgerechte Politik. Angel Gurría, OECD-Generalsekretär, machte dabei deutlich, dass Initiativen wie der Jugend-Check ein gutes Beispiel dafür seien, wie jugendgerechte Politik aussehen könne: „Regierungen müssen anerkennen und verstehen, wie sie Fakten über die Verteilungseffekte ihrer Gesetze, Politik und Etats nutzen können. Initiativen wie Deutschlands Jugend-Check […] sind hervorragende Beispiele solcher Anstrengungen, um die Jugendgerechtigkeit politischer Entscheidungen voranzubringen.“ In der Befragung, die dem Bericht zugrunde liegt, gaben neben Deutschland nur Österreich, Frankreich sowie Neuseeland an, ex ante Gesetzesfolgenabschätzungen für die Jugend durchzuführen. Damit werden nur in vier der 28 befragten Staaten systematisch die Auswirkungen von politischen Vorhaben auf junge Menschen ausgewertet, bevor diese in Kraft treten.

Ausblick: Der Jugend-Check nach 2022

Der Jugend-Check hat sich bewährt. Im internationalen Vergleich ist der deutsche Jugend-Check ein positives Beispiel, wie systematische Gesetzesfolgenabschätzung für die junge Generation aussehen kann. In Bezug auf die Gesetzgebung in Deutschland zeigt der Jugend-Check deutlich, dass junge Menschen ressortübergreifend betroffen sind. Er trägt damit zu einer Sensibilisierung von Politik und Verwaltung bei. Mit seiner wissenschaftlichen Herangehensweise und als begleitende Gesetzesfolgenabschätzung kann der Jugend-Check eine Leerstelle füllen, indem er die spezifische Betroffenheit Jugendlicher und junger Erwachsener bereits frühzeitig in den Gesetzgebungsprozess einbringt. Hierdurch kann der Ministerialverwaltung und politischen Entscheidungsträgerinnen und Entscheidungsträgern eine zusätzliche Perspektive bei der Entscheidungsfindung an die Hand gegeben werden.

Das KomJC befindet sich in der zweiten Förderperiode bis Ende 2022: Mit dem Jugend-Check leistet das Kompetenzzentrum einen wichtigen Beitrag zu guter Gesetzgebung und jugendgerechter Politik. Ob der Jugend-Check über das Jahr 2022 hinaus diesen Beitrag leisten kann, muss politisch entschieden werden.

Autorinnen: Rebecca Romes und Viktoria Hahn, Kompetenzzentrum Jugend-Check (KomJC)

*Weitere Informationen zur gemeinsamen Jugendstrategie der Bundesregierung finden sich auf den Themenseiten des Bundesjugendministeriums und auf den Sonderseiten des Fachkräfteportals der Kinder- und Jugendhilfe unter www.jugendhilfeportal.de/jugendstrategie.

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