Kinder- und Jugendpolitik / Sozialforschung

Der Jugend-Check: Erste Erfahrungen mit der Gesetzesfolgenabschätzung für die Jugend

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Das Kompetenzzentrum Jugend-Check (KomJC) überprüft aktuelle Gesetzentwürfe der Bundesregierung auf ihre Auswirkungen auf junge Menschen. Die dabei gewonnenen Erkenntnisse werden in Form von Jugend-Checks veröffentlicht und dienen Politik wie Zivilgesellschaft als Information und Diskussionsgrundlage. Ende des vergangenen Jahres wurde ein Erster Bericht des KomJC veröffentlicht, der die bisher gesammelten Erfahrungen der interessierten Öffentlichkeit vorstellt. In einer ersten Bestandsaufnahme haben Immanuel Benz (BMFSFJ) und Anja Kettgen-Hahn (KomJC) zentrale Ergebnisse für das FORUM Jugendhilfe zusammen gefasst und formulieren Herausforderungen und Perspektiven.

Hintergrund: Warum ein Jugend-Check?

Die Idee eines Jugend-Checks, der alle Gesetze auf ihre Auswirkungen auf junge Menschen überprüft, ist im Kontext der Diskussionen um eine Eigenständige Jugendpolitik entstanden. Jugend ist mehr als der Übergang von der Kindheit zum Erwachsensein. Vielmehr ist Jugend eine eigenständige Lebensphase mit spezifischen Herausforderungen und besonderen Merkmalen. Der 15. Kinder- und Jugendbericht der Bundesregierung fasst diese mit drei prägnanten Schlagworten zusammen: „Qualifizierung, Verselbstständigung und Selbstpositionierung“. (1)

Gleichzeitig ist Jugend jedoch auch eine Lebensphase, deren Besonderheiten in politischen Prozessen oft nicht berücksichtigt werden. Im aktuellen Kinder- und Jugendbericht ist dabei gar von der „Leerstelle Jugendpolitik“ (2) die Rede. Dabei können Gesetze aus allen Politikfeldern beabsichtigte und nicht beabsichtigte Auswirkungen auf junge Menschen haben – diese werden bislang im Gesetzgebungsprozess allerdings nicht systematisch erfasst. Hier setzt die Idee des Jugend-Checks an.

Wie wirkt der Jugend-Check?

Der Jugend-Check ist ein Instrument zur Gesetzesfolgenabschätzung. Regelungsvorhaben der Bundesregierung, vor allem Gesetzentwürfe, werden anhand einer standardisierten Methodik auf mögliche Auswirkungen für die Lebenslagen junger Menschen zwischen zwölf und 27 Jahren überprüft. Damit werden beabsichtigte Wirkungen und nicht beabsichtigte Nebenwirkungen der Vorhaben sichtbar. Der Jugend-Check wirkt dabei als Prüf- und Sensibilisierungsinstrument. Zu jedem geprüften Gesetzesvorhaben werden die identifizierten Auswirkungen differenziert nach Lebensbereichen und Teilgruppen junger Menschen dargestellt – so wird zum Beispiel deutlich, ob Schülerinnen und Schüler, Auszubildende oder junge Menschen in Städten und auf dem Land gleichermaßen oder unterschiedlich betroffen sind. Mit seinen Erkenntnissen verbessert der Jugend-Check die Diskussions- und Entscheidungsgrundlage für Politik wie Zivilgesellschaft und steigert die politische Aufmerksamkeit für die Lebenslagen und Belange junger Menschen. Zudem leistet er mit seiner wissenschaftlich unabhängigen Analyse einen Beitrag zu mehr Jugendgerechtigkeit und einer guten Gesetzgebung.

Die Entwicklung des Jugend-Checks

Der Auftrag zur Entwicklung des Jugend-Checks wurde im Koalitionsvertrag der 18. Legislaturperiode des Deutschen Bundestags zwischen CDU, CSU und SPD formuliert. Die Entwicklung und Durchführung des Jugend-Checks wurde zu einem zentralen Vorhaben der Jugendstrategie Handeln für eine jugendgerechte Gesellschaft des Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ). Die Umsetzung erfolgte in einem partizipatorischen Prozess durch eine Workshopgruppe in Zusammenarbeit mit dem Deutschen Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung (FÖV) sowie jugendpolitischen Expertinnen und Experten und dem BMFSFJ. Dies mündete im August 2017 in die Gründung des Kompetenzzentrums Jugend-Check (KomJC) unter der Trägerschaft des FÖV. Die interdisziplinäre Aufstellung des Instituts in Verbindung mit den fachpolitischen Erfahrungen der Teammitglieder ermöglicht die Einbeziehung unterschiedlicher Perspektiven und methodischer Kompetenzen.

Prüfen, Beraten und Sensibilisieren

Das KomJC führt die Jugend-Checks durch und entwickelt die von der Workshopgruppe in Zusammenarbeit mit dem Institut für Gesetzesfolgenabschätzung (InGFA) am FÖV entwickelte Methodik kontinuierlich weiter und passt sie gegebenenfalls den Erfordernissen der Praxis an. Bei seinen Aufgaben wird das KomJC von einem Fachbeirat aus jugendpolitischen und wissenschaftlichen Expertinnen und Experten begleitet.

Die Kernaufgabe des KomJC ist die Prüfung von Gesetzesvorhaben der Regierung auf ihre möglichen Auswirkungen auf die Lebenslagen junger Menschen. Diese werden anhand einer standardisierten Methodik systematisch und detailliert erfasst, um so beabsichtigte Wirkungen und nicht beabsichtigte Nebenwirkungen einzelner Vorhaben auf Gruppen junger Menschen aufzuzeigen. Geprüft wird anhand von sechs Lebensbereichen (3) und elf Wirkdimensionen (4). Hintergrund dessen ist, dass ein Gesetzesvorhaben in verschiedenen Lebensbereichen junger Menschen unterschiedliche Wirkungen entfalten kann. Durch die Lebensbereiche wird geprüft, wo das Gesetzesvorhaben Auswirkungen haben könnte. Die Wirkdimensionen bilden hingegen ab, wie diese Auswirkungen aussehen könnten.

Die Ergebnisse werden in den Jugend-Checks dargestellt. Diese werden durch das BMFSFJ in die Ressortabstimmungen eingebracht und durch das KomJC veröffentlicht.

Neben der Prüfung von Gesetzesvorhaben berät das KomJC zur jugendgerechten Gesetzgebung, zur Gesetzesfolgenabschätzung im Hinblick auf die Lebensphase Jugend sowie zum Instrument Jugend-Check. Ebenfalls werden Vorträge zur Information über die angewandte Methodik, Fortbildungen sowie eigene Veranstaltungen und Inputs bei externen Veranstaltungen sowohl auf Bundes- als auch Landesebene angeboten. Zudem verfolgt das KomJC das Ziel, Politik, Verwaltung und Öffentlichkeit für eine jugendgerechte Gesetzgebung zu sensibilisieren. Dazu finden Austausch und Zusammenarbeit mit politischen Akteurinnen und Akteuren auf Bundes- und Landesebene sowie mit der Zivilgesellschaft und der Fachöffentlichkeit statt.

Das KomJC legt großen Wert auf die Perspektiven und Meinungen junger Menschen. Die Erfahrungen aus deren unterschiedlichen Lebenslagen werden durch verschiedene Beteiligungsformate in die Weiterentwicklung des Jugend-Checks, der an sich kein Beteiligungsinstrument darstellt, einbezogen. Dort geben junge Menschen als Expertinnen und Experten in eigener Sache Feedback zum Prüfinstrument oder zu den Prüfergebnissen einzelner Jugend-Checks. Die Ergebnisse werden genutzt, um die Methodik des Jugend-Checks kontinuierlich zu verbessern. Ziel dieser Weiterentwicklung ist, die Lebenswirklichkeit junger Menschen angemessen abzubilden und bei der Folgenabschätzung zu berücksichtigen. So fand im Mai 2018 das jugend-audit #1 – Was checkt der Jugend-Check? mit knapp 70 Teilnehmenden zwischen 14 und 27 Jahren in den Räumen des BMFSFJ in Berlin statt. (5) Im Jahr 2019 wurde ein jugend-audit #2 – Checkt den Jugend-Check ebenfalls in Berlin durchgeführt.

Der Jugend-Check im Gesetzgebungsverfahren

Angewendet wird der Jugend-Check auf Regelungsvorhaben der Bundesregierung im Stadium des Referentenentwurfs, also nach Möglichkeit noch vor Kabinettsbefassung, um seine beratende Funktion wahrnehmen zu können. Das KomJC erhält die zu prüfenden Gesetzentwürfe dabei auf verschiedenen Wegen: Eine Möglichkeit ist die Weiterleitung von Referentenentwürfen durch das BMFSFJ, die entweder hauseigen sind oder an denen das Ministerium beteiligt wird. Die Weiterleitung erfolgt mit dem Start der Länder- und Verbändeanhörung (vgl. Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien). Da das BMFSFJ jedoch nicht bei allen Gesetzentwürfen beteiligt ist, führt das KomJC zusätzlich ein Monitoring durch, wobei auf den Websites der Ministerien neu veröffentlichte Gesetzentwürfe identifiziert werden. Nach Erstellung eines Jugend-Checks wird er an das BMFSFJ übermittelt und durch dieses in die Ressortabstimmungen eingebracht. Zudem veröffentlicht das KomJC die Jugend-Checks auf seiner Website und versendet ausgewählte an Mitglieder des zuständigen Fachausschusses im Bundestag.

Des Weiteren werden schon geprüfte Entwürfe weiterverfolgt, um auf mögliche Änderungen, z. B. im Regierungsentwurf, mit einer Anpassung des Jugend-Checks reagieren zu können.

Der Jugend-Check in der Praxis – Erste Erfahrungen

Bis zur Veröffentlichung des Ersten Berichts des KomJC wurden von März bis November 2018 72 Vorhaben geprüft und 20 Jugend-Checks veröffentlicht. Insgesamt wurden seit Gründung des KomJC 63 Jugend-Checks zur Verfügung gestellt. Der Grundstein für diese beachtliche Anzahl an Prüfungen wurde durch die Analyse des im März 2018 geschlossenen Koalitionsvertrages gelegt. Bei dieser Analyse wurden zudem zentrale Vorhaben identifiziert, um sich auf anstehende Gesetzgebungsprozesse vorbereiten zu können. Es hat sich gezeigt, dass in nahezu allen Ministerien für den Jugend-Check voraussichtlich relevante Vorhaben geplant sind.

Für die Beteiligung des KomJC von grundlegender Bedeutung ist eine Hausanordnung des BMFSFJ: Nach dieser sind im Zuge der Ressortabstimmung dem Hause vorliegende Gesetzentwürfe an das KomJC mit der Bitte um Relevanzprüfung und gegebenenfalls Durchführung eines Jugend-Checks weiterzuleiten. Dies ist ein guter Anfang, ist jedoch nicht ausreichend, um sicherzustellen, dass das KomJC alle relevanten Gesetzentwürfe auf ihre Auswirkungen auf junge Menschen prüfen kann. Dies liegt daran, dass das BMFSFJ nicht bei allen Gesetzentwürfen durch die Ressortabstimmung beteiligt ist. Daher ist die tägliche Sichtung der Websites der einzelnen Ressorts ein weiterer notwendiger Bestandteil des Gesetzesmonitorings. Grundlage dafür ist ein Bekenntnis der Bundesregierung zu Offenheit und Transparenz im Regierungshandeln. Die Bundesministerien haben daher in der 18. Legislaturperiode beschlossen, Referentenentwürfe im Zuge der Länder- und Verbändeanhörung auf ihren Websites zu veröffentlichen, was auch in der laufenden 19. Legislaturperiode grundsätzlich so beibehalten wurde. Auf diese Weise kann das KomJC aktuelle Gesetzesvorhaben im Stadium des Referentenentwurfs finden – sofern sie auf der jeweiligen Website des Ministeriums rechtzeitig aufgeführt werden. Zusätzlich werden andere Plattformen und Informationsdienste verwendet, um die Debatten um einzelne Gesetze zu verfolgen.

Aktuelle Herausforderungen

Voraussetzung für jeden Jugend-Check ist mithin ein rechtzeitiger Erhalt des Gesetzentwurfs im Stadium des Referentenentwurfs. Je früher das KomJC in das Gesetzgebungsverfahren eingebunden ist, desto höher ist die Wahrscheinlichkeit, dass ein Jugend-Check noch im Zuge der Ressortabstimmung an das federführende Ressort übermittelt werden und seine Beratungsfunktion erfüllen kann. Bei Gesetzentwürfen, die federführend vom BMFSFJ verantwortet werden oder an denen es mitberatend beteiligt ist, erhält das KomJC auf Basis der Hausanordnung im BMFSFJ in der Regel frühzeitig Kenntnis von den jeweiligen Entwürfen und den dazugehörigen Fristen. Das Verfahren hat sich diesbezüglich eingespielt und bewährt.

In allen anderen Fällen ist das KomJC auf die Veröffentlichung des Referentenentwurfs durch das jeweils federführende Ministerium angewiesen. Dann ist der Zugang zu den Entwürfen über die Websites der Ministerien die Grundlage der Arbeit. Allerdings werden diese Seiten in stark unterschiedlicher Aktualität geführt: Einige Ressorts veröffentlichen die Entwürfe umgehend mit Einleitung der Länder- und Verbändeanhörung, andere Ministerien mit starken Verzögerungen und bei einigen Ressorts ist die Seite zu „laufenden Gesetzesvorhaben“ noch im Aufbau oder dient eher als Informationsportal über bereits verabschiedete Gesetze. Diese Uneinheitlichkeit führt dazu, dass die Verfügbarkeit der Entwürfe sehr unterschiedlich und der Verfahrensstand nicht immer ersichtlich ist.

Eine zusätzliche Herausforderung besteht darin, den weiteren Werdegang eines Gesetzentwurfs im Blick zu behalten: Gibt es Änderungen am Referentenentwurf? Gibt es relevante Änderungen im Regierungsentwurf? Bei wesentlichen, für den jeweiligen Jugend-Check relevanten Änderungen im Gesetzestext wird eine aktualisierte Fassung des Jugend-Checks veröffentlicht; die alte Version bleibt der Transparenz wegen jedoch weiterhin zugänglich.

Bilanz und Ausblick

Das KomJC hat im August 2017 seine Arbeit aufgenommen, seit März 2018 kommt der Jugend-Check bei der Prüfung von Gesetzesvorhaben der Bundesregierung zur Anwendung. Dieser Zeitraum lässt noch keine abschließende Bewertung über die Effekte des Jugend-Checks zu. Doch zeigen die bisherigen Erfahrungen aus der Durchführung bereits: Das aus einem partizipativen Prozess erwachsene Prüfinstrument funktioniert ebenso wie das entwickelte Verfahren zur Einbindung des KomJC in den Gesetzgebungsprozess. Anzahl und Inhalte der bisher veröffentlichten Jugend-Checks belegen diese Aussage. Dafür sprechen die zahlreichen Anfragen für Beiträge, Beratung und Austausch, die das KomJC regelmäßig von unterschiedlichsten gesellschaftlichen oder auch politischen Akteuren erreichen. Die erklärenden Darstellungen der Gesetzesvorhaben dienen zudem auch jenseits jugendspezifischer Auswirkungen sowohl bei jungen Menschen als auch bei ihren Interessenvertretungen und Fachorganisationen einem besseren Überblick und tieferem Verständnis über Inhalte und Ziele der Gesetzesvorhaben der Bundesregierung.

Um hierbei noch niedrigschwelliger ansetzen zu können, werden auf der jugendgerechten Website www.mein.jugend-check.de kurze Erklärtexte bereitgestellt, um die geprüften Gesetzesvorhaben und die Arbeit des KomJC auch jungen Menschen zu vermitteln. Auch aus der Ministerialverwaltung werden aufgrund der ausschließlich objektiv, die Auswirkungen auf Jugendliche und junge Erwachsene erfassenden, hingegen nicht politisch bewertenden Arbeit des KomJC mittlerweile viele positive Rückmeldungen zu den jeweiligen Jugend-Checks gegeben.

Im Sinne der Sensibilisierungsfunktion leistet der Jugend-Check wichtige Aufklärungsarbeit.  So lässt sich bei Fachreferaten in Bundesministerien, die zum wiederholten Male mit dem Jugend-Check in Berührung kommen, eine wachsende Sensibilität für mögliche jugendrelevante Auswirkungen feststellen. Großes Interesse wird dem Jugend-Check und den Erfahrungen des KomJC auch aus mehreren Bundesländern und Kommunen entgegengebracht, die bereits über eine mögliche Entwicklung ähnlicher Instrumente für den eigenen Handlungsraum nachdenken.

Aufgrund der ersten Erfahrungen scheint der Jugend-Check in seiner wissenschaftlichen Herangehensweise als begleitende Gesetzesfolgenabschätzung tatsächlich eine Leerstelle zu füllen und seinem Anspruch gerecht zu werden, die bisher wenig spezifisch betrachtete Betroffenheit von Jugendlichen und jungen Erwachsenen bereits frühzeitig in den Gesetzgebungsgang einzubringen. Hierdurch wird den Entscheidungsträgerinnen und -trägern eine zusätzliche Perspektive bei der Entscheidungsfindung an die Hand gegeben.

Das KomJC wird auch weiterhin sein ständiges Monitoring der Gesetzgebungsaktivitäten fortsetzen, das Prüfraster anwenden und seine Erkenntnisse in Form von Jugend-Checks der Bundesregierung, dem Bundestag sowie der Öffentlichkeit zur Verfügung stellen. Im Rahmen von Beteiligungsveranstaltungen mit jungen Menschen wird der Jugend-Check kontinuierlich weiterentwickelt. Dabei sind auch Normadressatinnen und -adressaten und Betroffene spezifischer Gesetzesvorhaben einbezogen. Darüber hinaus werden die Bemühungen fortgesetzt  im Sinne der Sensibilisierungsfunktion den Jugend-Check bekannt zu machen und als Instrument im Gesetzgebungsprozess zu etablieren.

Dabei kann sich der Jugend-Check auch auf den aktuellen Koalitionsvertrag der 19. Legislaturperiode stützen, der das Ziel benennt, „bei politischen Maßnahmen für jugendpolitische Belange zu sensibilisieren“. Auch im Rahmen der   gemeinsamen Jugendstrategie der Bundesregierung kann das Instrument des Jugend-Checks eine zentrale Rolle spielen. Denn die Erkenntnisse des Jugend-Checks machen ressortübergreifend darauf aufmerksam, wo und wie Gesetze aus unterschiedlichen Bereichen junge Menschen betreffen können. Als Teil der Jugendstrategie und Instrument der Gesetzesfolgenabschätzung leistet der Jugend-Check als zusätzliche Informationsgrundlage einen Beitrag zu jugendgerechter Gesetzgebung. Mit dieser Funktion ist der Jugend-Check kein einmaliges Vorhaben, sondern bleibt eine ständige Aufgabe.

Über die Autoren

Immanuel Benz ist Referent im Referat 501 Jugendstrategie, eigenständige Jugendpolitk des Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ). Davor war er Leiter des KomJC. An der Entwicklung des Jugend-Checks war er als stellvertretender Vorsitzender des Deutschen Bundesjugendrings von Beginn an beteiligt. Benz hat Politikwissenschaft, Geschichte und Publizistik studiert. 

Anja Kettgen-Hahn ist Geschäftsführerin des Kompetenzzentrums Jugend-Check (KomJC). Sie hat in Tübingen und Boston (LL.M.) Jura sowie in Speyer Verwaltungswissenschaften studiert. Ihre Forschungsinteressen zentrieren sich in ihrer noch laufenen Disseration auf das Verfassungs- und Datenschutzrecht sowie den behördlichen Aufbau im nationalen und internationalen Kontext. 

Weiterführende Informationen

Weitere Informationen zum KomJC und die Veröffentlichung aller bisherigen Jugend-Checks finden sich unter www.jugend-check.de. Der erste Bericht des Kompetenzentrums Jugend-Check (PDF 4,3 MB) steht ebenfalls dort als Download zur Verfügung. Die Jugend-Checks werden außerdem in jugendgerechter Sprache veröffentlicht: www.mein.jugend-check.de

Dieser Namensbeitrag wurde im FORUM Jugendhilfe (Heft 04/2018) der Arbeitsgemeinschaft für Kinder- und Jugendhilfe – AGJ mit dem Themenschwerpunkt „Jugendpolitik/Jugendstrategie“ erstveröffentlicht und steht dort in der Langfassung zur Verfügung. Wir danken für die freundliche Genehmigung der Übernahme!

Weitere Informationen zur gemeinsamen Jugendstrategie der Bundesregierung finden sich auf den Themenseiten des Bundesjugendministeriums und auf den Sonderseiten des Fachkräfteportals der Kinder- und Jugendhilfe unter www.jugendhilfeportal.de/jugendstrategie.

Fußnoten

(1) Deutscher Bundestag (2017): 15. Kinder- und Jugendbericht. Bericht über die Lebenssituation junger Menschen und die Leistungen der Kinder- und Jugendhilfe in Deutschland. BT-Drucksache 18/11050. Berlin, S. 49. Online unter: www.bmfsfj.de/blob/115438/d7ed644e1b7fac4f9266191459903c62/15-kinder-und-jugend-bericht-bundestagsdrucksache-data.pdf [Zugriff am 19.11.2018].
(2) Ebd., S. 41
(3) Die sechs Lebensbereiche sind: Familie, Freizeit, Bildung/Arbeit, Umwelt/Gesundheit, Politik/Gesellschaft und Digitales.
(4) Die Wirkdimensionen sind: Beteiligungsmöglichkeiten; Bildungsbedingungen und -möglichkeiten; gesundheitliche Auswirkungen; individuelle Rechte; materielle Auswirkungen; Medienzugang und -nutzung; Mobilität; Schutz vor Diskriminierung und Stigmatisierung; Schutz vor Gewalt; Selbstbestimmung und Verselbstständigung und soziale Beziehungen.
(5) Online unter: www.jugend-check.de/veroeffentlichungen/berichte-komjc/ [Zugriff am 19.11.2018].

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