Interview zum IMA-Bericht – Erste Schritte, aber kein Paradigmenwechsel.

Gerda Holz arbeitete bis 2021 am Institut für Sozialarbeit und Sozialpädagogik (ISS) Frankfurt am Main und ist heute freiberuflich tätig. Sie ist Trägerin des Carola Gold Preises für gesundheitliche Chancengleichheit 2020. Gerda Holz forscht seit Jahren zu den Themen Armut und fehlende Chancengleichheit von Kindern. Wir befragen sie zu den Handlungsempfehlungen des IMA-Berichts „Gesundheitliche Auswirkungen auf Kinder und Jugendliche durch Corona“:

Sie vermisst eine präzise Benennung der Kinder, die unterstützt werden sollen und mahnt die Beteiligung weiterer Ressorts auf Bundesebene an. Sie sieht in den Empfehlungen einen kleinen Schritt hin zu einer abgestimmten Strukturarbeit des Bundes zugunsten von Kindern, Jugendlichen und Familien in schwierigen Lebenslagen, dem weitere zwingend folgen müssen. 

Am 15.09.2021 hat die von Bundesgesundheits- und Bundesfamilienministerium eingesetzte Interministeriellen Arbeitsgruppe (IMA) „Gesundheitliche Auswirkungen auf Kinder und Jugendliche durch Corona“ Kernempfehlungen sowie 26 Handlungsempfehlungen für Maßnahmen vorgelegt, durch die mit der COVID-19-Pandemie verbundenen Belastungen für Kinder und Jugendliche künftig möglichst vermieden und bestehende Belastungen abgebaut werden können. Hervorgehoben wird, dass die sozialen Einschränkungen der Pandemie junge Menschen stark belasten, vor allem diejenigen, die bereits vor der Pandemie unter schwierigen Bedingungen aufgewachsen sind. Zwei Kernempfehlungen sind besonders hervorzuheben: 

1. Präventive Angebote der Gesundheitsförderung sollten allen Kindern und Jugendlichen verstärkt zugänglich gemacht werden, um sie bei der Bewältigung der gesundheitlichen Belastungen durch die Pandemie zu unterstützen.
2. Kinder und Jugendliche, die bereits vor der Pandemie erhöhten, gesundheitlichen Belastungen ausgesetzt waren, haben unter den pandemiebedingten Einschränkungen in besonderer Weise gelitten und brauchen jetzt eine besonders umfängliche und gezielte Unterstützung.

Welche Kinder sind gemeint, wenn von „diejenigen, die bereits vor der Pandemie unter schwierigen Bedingungen aufgewachsen sind“, gesprochen wird? 

Frau Holz, seit sehr vielen Jahren fordern Sie ein Umdenken in der Politik hin zu mehr Prävention und Unterstützung benachteiligter, von Armut betroffener Kinder und deren Familien. Sehen Sie durch diese Empfehlungen einen Beitrag zu einem Paradigmenwechsel im politischen Handeln? Welche strukturellen Rahmenbedingungen müssen geschaffen werden, um Kinder, Jugendliche und junge Erwachsene nachhaltig und wirksam zu unterstützen?

Zunächst eine Anmerkung vorab: In dem Empfehlungspapier ist an keiner Stelle definiert, welche Kinder besonders unterstützt werden sollen. Wer ist gemeint, wenn von „diejenigen, die bereits vor der Pandemie unter schwierigen Bedingungen aufgewachsen sind“, gesprochen wird? Sind es die Kinder im Leistungsbezug nach dem SGB II, SGB XII oder dem Asylbewerberleistungsgesetz? Sind es junge Menschen in sozial und /oder familiär schwierigen Lebenslagen? Sind es Kinder mit vielfältigen Bedürfnissen? Grundsätzlich hätte ich mir bereits an dieser Stelle mehr Klarheit gewünscht. Auch wäre so der Blick hinsichtlich sozialer Unterschiede in der und durch die Pandemie gestärkt worden, eine Voraussetzung, um zu schlüssigen Antworten und Maßnahmen zugunsten schon vorher belasteter Gruppen zu gelangen.

Erste Schritte – aber kein Paradigmenwechsel

Nun aber zu Ihrer Frage. Einen Paradigmenwechsel, also einen Wechsel von Grundauffassungen, sehe ich nicht. Die Empfehlungen bilden das Ergebnis einer Zusammenarbeit von zwei Ministerien, dem Bundesgesundheitsministerium (BMG) und dem Bundesfamilienministerium (BMFSFJ) unter Einbeziehung von weiteren, nicht benannten Expert*innen, ab. Für grundlegende, auf dauerhafte Veränderungen zielende Leitorientierungen und Maßnahmen des Bundes gehören weitere Ministerien an den Tisch: Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales, das große Teile der Sozialgesetzgebung verantwortet, gehört zwingend dazu. Ebenso ist das für Städtebau und Regionalplanung zuständige Ministerium mit seiner Expertise unverzichtbar. Das Bildungsministerium ist gefragt, auch oder gerade, weil Bildung – hier ist nur auf die zwischenzeitlich vorliegenden empirischen Befunde zu den Pandemiefolgen nach sozialer Lage zu denken – landeshoheitliche Aufgabe ist. Wo ist das Sportressort?

Soziale Themen sowie die Kindperspektive müssen in der Pandemiebekämpfung von vornherein und in allem ressortübergreifend berücksichtigt sein. Das zum Beispiel den Kommunen bei der Umsetzung von Frühen Hilfen und Kinderschutz vorgegebene vernetzte Handeln ist also genauso eine Anforderung an die Bundesebene. 

Die Empfehlungen sind der richtige Weg, aber nur ein kleiner und langsamer Schritt hin zu einer aufeinander abgestimmten Strukturarbeit des Bundes zugunsten von Kindern, Jugendlichen und Familien in schwierigen Lebenslagen. Manche Inhalte sind erfreulicherweise sehr klar formuliert, aber trotzdem ist damit kein Paradigmenwechsel vollzogen. 

Der notwendige Impuls der Bundesebene: Leitziele und eine Strategie zur Vermeidung sich vertiefender sozialer Ungleichheiten, Handlungskonzepte unter Einbezug der Kindperspektive, eine bedarfsgerechte Ressourcenausstattung und Weiterarbeit der Arbeitsgruppe bis zum Überwinden der Pandemie

Welche grundlegenden Änderungen werden gebraucht? 

Ein erster Punkt ist, dass auf Bundesebene gemeinsame Leitorientierungen/-ziele beschlossen werden, sich daraus ableitende Handlungskonzepte mit integrierten Strategien entwickeln und langfristig ausgerichtete Bundesprogramme sowie eine bedarfsgerichtete Ressourcenausstattung verlässlich verfügbar sind. All das mit dem Ziel einer strukturellen Armutsprävention und sozialen Inklusion, deren Wirkung sich vor Ort, dem Ort des Aufwachsens junger Menschen, ausbreiten kann. Wie wichtig das wäre und wie wenig vorhanden es ist, zeigt uns ja gerade der Umgang mit den Pandemiefolgen. Es fehlt sowohl eine grundsätzliche Kindperspektive als auch eine Strategie zur Vermeidung sich vertiefender sozialer Ungleichheiten. 

So hätte ich mir die Vorlage der Empfehlung bereits im Frühsommer 2020 und nicht erst im September 2021 gewünscht. Es wäre schon damals dringend notwendig gewesen. Zur Krisenbewältigung gehört gerade ein ständiger Austausch. Das heißt, eine Interministerielle Arbeitsgruppe unter transparenter Einbindung von Expert*innen muss so lange arbeiten, bis die Pandemie überstanden ist. Was stellt das vorgelegte Papier dar: das Arbeitsende des Gremiums?

Familien entlasten und nicht weiter belasten

Der zweite Punkt grundsätzlicher Veränderung wäre, die herausragende Bedeutung von Familie sowie von familiärer Sorgearbeit für unsere Gesellschaft in seiner Gänze wahrzunehmen und anzuerkennen. Die Sicherung, Unterstützung und Entlastung von Familie ist endlich als gleichwertiger und gleichwichtiger Teilbereich staatlichen Handelns anzusehen, wie etwa die Berücksichtigung von Belangen der Wirtschaft und Erwerbsarbeit.

Das ist mit der Coronakrise richtig deutlich geworden. Und die Folgen dieser mangelnden Berücksichtigung ist die Überbelastung einer riesigen Zahl von Familien. Die Überlastung der Eltern wiederum wirkt sich massiv bei Kindern und Jugendlichen aus. Dies hat Folgen im HIER und HEUTE sowie für das MORGEN. 

Familie ist kein Beiwerk zur Funktionserhaltung von Wirtschaft und Erwerbsarbeit. Es gilt also zu klären, welches Gewicht „Familie als eigenes Teilsystem einer Gesellschaft“ bei uns erhält? Teil dessen ist, der Sorgearbeit einen anderen Stellenwert in allem zu geben.

Differenzierte Präventionsansätze zum Umgang mit sozialer Ungleichheit

Ein dritter Punkt wäre der Umgang mit sozialen Fragen, also Ungleichheit. Soziale Ungleichheit ist genuiner Teil moderner Gesellschaft wie der unsrigen und nicht das persönliche Verschulden des Individuums. Dieser Tatbestand ist bei staatlichem Handeln und besonders in Krisenzeiten von Anfang an zu berücksichtigen. Unsere Gesellschaft zeichnet sich heute mehr denn je durch Differenziertheit und Buntheit/Vielfalt und damit durch viele Gruppen in höchst unterschiedlichen – gerade sozioökonomischen – Lebenslagen aus. Die Dimension der sozialen Ungleichheit wird bei all dem oft vernachlässigt oder ganz ausgeblendet. Wir brauchen differenzierte Präventionsansätze, um dieses Phänomen zu greifen und vorausschauend im Sinne sozialer Inklusion zu gestalten. Ein „Reparaturbetrieb“ ist in vielfacher Weise teurer als ein vorausschauendes Handeln.

Die Stimme von Kindern und Jugendlichen muss in Strukturen Gehör finden

Ein vierter zentraler Punkt hin zu einem Paradigmenwechsel ist die grundsätzliche Beteiligung von Kindern und Jugendlichen im Sinne von Mitgestaltung. Vertreten zu sein, sei es, ob das über Kinderorganisationen oder Jugendparlamente. Die Stimme von Kindern und Jugendlichen darf nicht anekdotisch irgendwie mitlaufen, sondern ihre Stimme muss in Strukturen Gehör finden. 

Über das bisher Genannte hinaus halte ich es für notwendig, schon in der Planungsphase die Wirkungen staatlichen Handelns noch stärker und differenzierter zu betrachten. Wir kennen das Instrument der Gesetzesfolgenabschätzung. Brauchen wir nicht genauso eine systematische Präventionswirkungsabschätzung? Auch bei der Erarbeitung von Förderrichtlinien muss geprüft werden, welche Wirkung die Vorgaben und Anforderungen auf die Systeme haben. Wird dabei berücksichtigt, was das für die Fachkräfte bedeutet? Haben sie Zeit, die Anforderungen zu erfüllen? Wird darauf geachtet, ob es ähnliche Programme mit ähnlichen Vorgaben gibt? Was könnte gebündelt und vor allem vereinfacht werden? Muss künftig in den Rahmenwerken vielmehr mit Zielvereinbarungen gearbeitet werden, um die Administration zu erleichtern? Mir fällt eine immer dominantere Handlungslogik auf: Es wird zunehmend sorgfältiger auf das geschaut was passiert – Folgen und Wirkungen evaluiert – und danach der Versuch einer gezielten Gegensteuerung unternommen. Es wird weniger das schon längst vorhandene Wissen über Folgen und Effekte genutzt, um bestimmte Ergebnisse erst gar nicht entstehen zu lassen. Prävention heißt verhindern / vermindern, durch Aktion und nicht erst als Reaktion.

Wir benötigen eine verbindliche Berücksichtigung von Kinderrechten, eine rechtliche Verankerung der Prävention als kommunale Pflichtaufgabe

Wir benötigen eine verbindliche Berücksichtigung von Kinderrechten, eine rechtliche Verankerung der Prävention als kommunale Pflichtaufgabe, als Strukturentwicklung für Armutsprävention. Wichtig ist ein gemeinsamer Orientierungsrahmen für alle Politiken wie Arbeitsmarkt, Grundsicherung, Betreuung, Vereinbarkeit usw. Einen solchen Ansatz finde ich in dem Papier nicht. 

All dies sind für mich Elemente von Paradigmenwechsel, dessen Notwendigkeit uns die Pandemie in den letzten zwei Jahren so deutlich gemacht hat. Ein Paradigmenwechsel, der aber auch sehr tragfähig wäre. Aus der Pandemie schnell und gut die Lehren ziehen, ist sowohl klug als auch in mannigfach Weise umsetzbar. 

Welche Impulse, Rahmenbedingungen und Unterstützungsleistungen benötigen nach Ihren Erfahrungen die Fachkräfte der Adressat*innen – im Wesentlichen die Kommunen – für die Umsetzung?

Hier bietet sich für mich ich ein reichhaltiges Portfolio an Rückmeldungen aus der Praxis an. Es wurde aus der Not der Stunde heraus wirklich viel ausprobiert, es musste täglich improvisiert werden und ganz neue Erfahrungen wie Erkenntnisse wurden gewonnen. Der methodische Ansatz der „Bringstruktur“ (d.h. die Einrichtungen, Dienste, Behörden und Verwaltungen gehen aktiv auf die Zielgruppen zu) hat in den letzten zwei Jahren an Zustimmung und Bedeutung gewonnen. Es wurden neue bedarfsgerechte Beratungsformate entwickelt, wie zum Beispiel der Beratungsspaziergang oder die Kiosk-Beratung. Vernetzung und handlungsfeldübergreifendes Arbeiten sind viel tiefer ins professionelle Arbeiten eingegangen. Wo schon vorher Netzwerke in der Kommune funktionierten, wird die Bewältigung der vielen Herausforderungen als leichter und erfolgreicher beschrieben. Es ist eine neue Professionalität in der Lösung von Krisen entstanden. Nun gilt es, diese zu erhalten und produktiv in das künftige Bestreben, um mehr Chancengleichheit einzufügen.

Die Fachkräfte möchten die neuen Angebote nicht aufgeben, sondern sie wünschen sich, dass die Regeln angepasst werden

Dazu müssen Rahmenbedingungen verändert werden. Die Fachkräfte aus der Praxis berichten, dass nun Verwaltungsvorschriften und Datenschutzregelungen nachhinken. Die Fachkräfte möchten die neuen Angebote nicht aufgeben, sondern sie wünschen sich, dass die Regeln angepasst werden. Hier sollte rasche Überprüfungen auf jeder föderalen Ebene erfolgen, damit die Akteure die neuen Wege weiter beschreiten können. Hier sind auch die Führungsebene und die Politik gefragt, die den Fachkräften den Rücken stärken und den Weg bereiten muss. 

Der Arbeitsdruck bei den Fachkräften ist enorm: Es sind mehr Kinder und Jugendliche, die zu unterstützen sind. Es gibt zu wenig Fachkräfte und zudem einen häufigeren Wechsel. Die Erfahrenen gehen in den Ruhestand. All das lässt rasant Erfahrungs- und Handlungswissen verloren gehen, das wiederum gerade jetzt zur Orientierung und (Selbst)Reflexion, ganz besonders aber zur Erhaltung von Qualität der Angebote gebraucht wird.

Das Gleiche ist bei den ehrenamtlichen Kräften festzustellen, die wichtiger Teil vieler Angebote für Kinder und Jugendliche sind. Sie stehen oft nicht mehr in dem Umfang zur Verfügung stehen, weil sie durch die Pandemie gefordert sind. 

Es gibt aber genauso einige Innovationen, z.B. im Kontext der Digitalisierung, die die Fachkräfte und die Familien sinnvoll unterstützen könnten. Dazu zählen verschiedene Online-Portale, z. B. das Familienportal. Auf diesen Portalen finden sich viele gebündelte Informationen, sehr gut auf die Belange unterschiedlicher Gruppen ausgerichtet. Fachkräfte müssen aber in die Lage versetzt werden, darüber zu wissen und sie zu nutzen. Ein Online-Hinweis ersetzt nicht die persönliche Beratung und Begleitung, um vorhandene Hilfen auch für sozial benachteiligten Gruppen nutzbar zu machen und die Hilfen damit wirkungsreich ankommen zu lassen. 

Fachkräfte im Krisenmodus – durch die personelle Anspannung ist die Inanspruchnahme von Fördermitteln kaum realisierbar 

Die Belastung ist so hoch, dass die sozialen, pädagogischen und therapeutischen Fachkräfte den Betrieb gerade so aufrecht halten. Innovationen, die Inanspruchnahme von Fördermitteln z. B. aus dem Aufholpaket, ist mancherorts wegen der personellen Ausdünnung gar nicht oder nur begrenzt realisierbar. Das bedeutet dann eben auch, bereitgestellte Bundes-/Landesmittel zur Ausweitung sozialer Angebote kommen in der kommunalen Praxis nicht bedarfsgerecht an, weil die Fachkräfte nur noch im Krisenmodus tätig sind. 

Hier ist die Verwaltung der Kommune gefragt, die Konzepte zur Fachkräftesicherung entwickeln sollte. Die personelle Situation der Fachkräfte wird in dem Empfehlungspapier leider an keiner Stelle angesprochen. 

Ein integrierter kommunaler Handlungsansatz ist überfällig – er muss jedoch politisch gewollt sein und Bedarf der Unterstützung der jeweiligen Verwaltungsspitze

Die Bundesstiftung Frühe Hilfen ist Teil des Aufholpakets der Bundesregierung und erhält bis Ende 2022 zusätzliche 50 Millionen Euro, um junge Familien in belastenden Lebenslagen durch bedarfsgerechte und vielseitige Angebote, Beratung und Begleitung zu unterstützen. Brauchen wir nicht dauerhaft den Aufbau von Präventionsketten bis hin zum jungen Erwachsenenalter – wie z. B. die Stadt Düsseldorf mit ihrem Projekt „U 27“?

Ein integrierter kommunaler Handlungsansatz ist sehr zu unterstützen. Die Präventionsketten und Netzwerke Früher Hilfen sind ein guter Anfang. Für die Kommunen bedeutet das jedoch, einen Umstrukturierungsprozess durchzuführen, der in seiner Gesamtheit auch gewollt ist und breit angelegt sein muss. Ein solcher Ansatz muss als Gesamtstrategie der Kommune umgesetzt werden. Das erfordert den politischen Willen, entsprechendes Handeln der Verwaltung, die Unterstützung der Führungsebenen und die Einsicht, dass dieser Veränderungsprozess länger als eine Wahlperiode dauert. Ohne Engagement der jeweiligen Hausspitze läuft es nicht.  

Es gibt mittlerweile gute Erfahrungen mit präventiven Konzepten in vielen Kommunen. Der Ansatz „Präventionsketten“ ist in und durch Kommunen entwickelt worden. Den Kern bildet eine lebenslauforientierte Armutsprävention „Von der Geburt bis zum erfolgreichen Berufseinstieg“. Monheim am Rhein und Dormagen waren Anfang der 2000er Jahre die ersten. Mittlerweile sind viele Kommunen offen für die Umsetzung struktureller Prävention. Die Stadt München zum Beispiel hat einen neuen Stadtteil – Freiham – gebaut und die Präventionskette gleich mitgedacht. Ähnlich wie Planung der erforderlichen wasserwirtschaftlichen und verkehrstechnischen Infrastruktur oder der Einzelhandels-Infrastruktur haben sie hier genauso eine sich vom Präventionsgedanken getragene soziale Infrastruktur mitgeplant und verwirklichen sie nun Schritt für Schritt.

Ziel muss es allgemein sein, Präventionsmaßnahmen in den Kommunen dauerhaft aufzubauen, und zwar unabhängig von Stiftungsstrukturen und zivilgesellschaftlicher Bereitschaft. Hier sind Bund und Länder gleichermaßen mit in der Pflicht und Verantwortung. So liegen mittlerweile auch in einigen Bundesländern Landeskonzepte zur Armutsprävention mit unterschiedlich ausgestatteten Landesprogrammen vor (z.B. NRW, Baden-Württemberg, Hamburg, Thüringen, Berlin, Rheinland-Pfalz). Doch ist es eher noch ein Flickenteppich. Grundsätzlich ist das Knowhow vorhanden; wir müssen die Kommunen in die Lage versetzen, präventiv zu arbeiten durch Wissenstransfer, abgestimmte Rahmengesetze/-vorschriften und ganz besonders durch Bereitstellung ausreichender Finanzmittel. 

Die wesentlichen Akteure für ein „Gesundes Aufwachsen und Wohlergehen“ sind die Kommunen

Lassen Sie mich zum Schluss noch einmal deutlich unterstreichen: die wesentlichen Akteure für ein „Gesundes Aufwachsen und Wohlergehen“ sind die Kommunen. Der Aufbau adäquater Präventionsstrukturen muss Pflichtaufgabe aller Kommunen werden und darf nicht vom politischen Willen und persönlichen Wollen einzelner Akteure abhängig sein. Eine dauerhafte Finanzierung durch Bund oder Land ist unerlässlich und darf sich nicht aus einem ganzen Strauß von befristeten Förderprogrammen zusammensetzen. Die Fachkräfte brauchen Rahmenbedingungen, die es Ihnen ermöglichen, sich auf die Arbeit mit den Kindern, Jugendlichen und deren Familien zu fokussieren. Hierzu benötigen sie Zeit, gute Netzwerke, eine gute Datenbasis, eine abgestimmte Angebotsstruktur sowie die Unterstützung der Führungskräfte.  

Frau Holz, ich danke Ihnen sehr herzlich für das Gespräch. 

Das Gespräch führte Erste Stadträtin a. D. Christa Frenzel.